ท้องถิ่นจัดการป่า (2) แนวคิด ‘ป่าชุมชน’ และ ‘ท้องถิ่น’ อยู่ตรงไหนในการจัดการป่า?

 

ตอนที่สองของข่าวเจาะชุด "ท้องถิ่นจัดการป่า" เมื่อ "ป่าชุมชน" ถูกมองว่าเป็นกลไกสำคัญในการเพิ่มพื้นที่ป่าและส่งเสริมการมีส่วนร่วมของประชาชนในการจัดการทรัพยากรป่าไม้ อย่างไรก็ตาม ข้อมูลเชิงประจักษ์กลับแสดงให้เห็นว่าการขยายพื้นที่ป่าชุมชนในรอบไม่กี่ปีมานี้เป็นไปอย่างเชื่องช้า และที่น่าวิตกกว่านั้นคือแนวโน้มพื้นที่ป่าชุมชนกลับลดลง ซึ่งสวนทางกับความคาดหวังเดิมในการเพิ่มพื้นที่ป่าชุมชน #ท้องถิ่นสร้างสื่อสอบ

• ปฎิเสธไม่ได้ว่าแนวคิด 'ป่าชุมชน' คืออีกหนึ่งหนทางสำคัญในการให้ท้องถิ่นมีส่วนร่วมในการจัดการป่า และไทยก็ได้มีการประกาศใช้ พ.ร.บ.ป่าชุมชน พ.ศ. 2562 ซึ่งนิยาม “ป่าชุมชน” โดยมุ่งหวังว่าชุมชนจะร่วมกับรัฐในการอนุรักษ์ ฟื้นฟูจัดการ บำรุงรักษา ตลอดจนใช้ประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ สิ่งแวดล้อม และความหลากหลายทางชีวภาพในป่าชุมชนอย่างสมดุลและยั่งยืน
• ภาพรวมระหว่างปี 2556-2565 แม้ว่าตัวเลขพื้นที่ป่าชุมชนจะเพิ่มขึ้นจาก 3,545,035 ไร่ ในปี 2556 เป็น 6,230,622 ไร่ ในปี 2565 ซึ่งหากพิจารณาตามช่วงเวลาแล้วพบว่าการเพิ่มขึ้นอย่างก้าวกระโดดอยู่ในช่วงปี 2556-2561 เท่านั้น ซึ่งในปี 2561 พื้นที่ป่าชุมชนในไทยขึ้นไปแตะที่ระดับสูงสุดคือ 6,340,799 ไร่ แต่หลังจากปี 2561 พบว่าแนวโน้มพื้นที่ป่าชุมชนกลับลดลง โดยในช่วง 5 ปี (2561-2565) พื้นที่ป่าชุมชนในไทยลดลงเฉลี่ยปีละ 22,035 ไร่ 
• จึงเกิดคำถามที่ว่า หลังจากที่ 'โครงการป่าชุมชน' ได้รับความสนใจสูงสุดในปี 2561 ชุมชนที่มีความพร้อมและศักยภาพในการจัดการป่าได้เข้าร่วมโครงการจนเกือบครบทุกพื้นที่แล้ว ส่วนชุมชนที่ยังไม่ได้เข้าร่วมอาจประสบกับข้อจำกัดสองประการ ประการแรก คือ ขาดศักยภาพหรือความพร้อมในการบริหารจัดการป่าชุมชน ประการที่สอง คือ อาจติดขัดกับกฎระเบียบและข้อบังคับตาม พ.ร.บ.ป่าชุมชน พ.ศ. 2562 ก็เป็นได้
• นักวิชาการและภาคประชาชน มองว่า พ.ร.บ.ป่าชุมชน พ.ศ. 2562 ฉบับนี้มีปัญหาตั้งแต่ในชั้นผลักดันร่างกฎหมายที่ยังไม่ตกผลึก พอกฎหมายออกมาในช่วงที่บ้านเมืองไม่เป็นประชาธิปไตย การมีส่วนร่วมของชาวบ้านถูกตัดตอน ทำให้ประชาชนไม่มีส่วนร่วมด้วย อีกทั้งทั้งได้ตัดองค์กรปกครองครองส่วนท้องถิ่น อปท. ที่เป็นตัวเชื่อมออก อปท. ที่เป็นตัวแทนของคนในชุมชนกลับไม่มีอำนาจที่จะออกกฎระระเบียบ ข้อบัญญัติ หรือเทศบัญญัติที่จะดูแลตัวเองได้ โดยใน พ.ร.บ.ป่าชุมชน ฉบับนี้ อปท. ก็ไม่มีอำนาจเข้ามาทำเรื่องพวกนี้ มีแค่ดูแลทางอ้อม ไม่ต่างอะไรกับกฎหมายหรือระเบียบเดิมที่เคยมีมา

แนวคิดป่าชุมชนในประเทศไทย

วิถีชีวิตของชุมชนในชนบทไทยส่วนใหญ่ ผูกพันอยู่กับพื้นที่ป่ามาเป็นระยะเวลายาวนาน แต่ในช่วงระยะเวลาที่ผ่านมา การพัฒนาประเทศและการขยายตัวทางเศรษฐกิจเป็นไปอย่างรวดเร็ว มีการบุกรุกแผ้วถางเปลี่ยนพื้นที่ป่าไม้เป็นที่ดิน เพื่อการเกษตรกรรม ทำให้สูญเสียพื้นที่ป่าไม้อย่างถาวร เกิดผลกระทบต่อทรัพยากรอื่น ๆ ตามมา เช่น ทำให้ขาดแคลนน้ำ ดินขาดความอุดมสมบูรณ์ ส่งผลให้ทำการเกษตรไม่ได้ผล กรมป่าไม้ซึ่งเป็นหน่วยงาน หลักในการดูแลรักษา

ทรัพยากรป่าไม้จึงทำการป้องกันปราบปราม ก่อให้เกิดความขัดแย้งรุนแรงและบ่อยครั้งระหว่างเจ้าหน้าที่ของรัฐผู้ปฏิบัติงานด้านป่าไม้กับประชาที่อาศัยทรัพยากรป่าไม้ในการดำรงชีวิต นอกจากนี้ชุมชนที่อาศัยอยู่ในเขตป่าและพื้นที่ใกล้เคียงได้ร่วมรณรงค์อย่างต่อเนื่องเรื่องสิทธิในที่ดินทำกินตามกฎหมาย ภายหลังการประกาศเขตป่าสงวนและเขตอนุรักษ์ที่ทับซ้อนที่ทำกินและอยู่อาศัยของประชาชน แต่กลับไม่ประสบความสำเร็จเท่าที่ควร

จากปัญหาดังกล่าวทำให้จำเป็นต้องปรับเปลี่ยนวิธีการดำเนินการ จากเดิมที่ให้รัฐมีหน้าที่ดูแล รับผิดชอบเกี่ยวกับทรัพยากรธรรมชาติเพียงฝ่ายเดียวเป็นการกระจายอำนาจ โดยให้ราษฎรและองค์กร ชุมชนเข้ามามีส่วนร่วม เช่น ให้องค์การปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) เข้ามามีส่วนร่วมกับเจ้าหน้าที่รัฐในการคุ้มครอง ดูแล บํารุงรักษาทรัพยากรธรรมชาติ และสิ่งแวดล้อมในพื้นที่ กรมป่าไม้จึงมีแนวคิดที่จะให้ชุมชนที่อยู่ในและนอกเขตป่า ช่วยเจ้าหน้าที่ป่าไม้ในการดูแลรักษาป่าในรูปแบบ “ป่าชุมชน”

ป่าชุมชนเขาราวเทียนทอง หมู่ที่ 10 ต.เนินขาม อ.เนินขาม จ.ชัยนาท ป่าชุมชนแห่งแรก ๆ ของประเทศไทย (ที่มา: กรมป่าไม้)

แนวคิดในการบริหารจัดการป่าในรูปแบบป่าชุมชน มีวิวัฒนาการมาจากการดำเนินงานโครงการ ด้านป่าไม้อย่างมีส่วนร่วมต่าง ๆ ในอดีต เช่น โครงการหมู่บ้านป่าไม้ เพื่อรวบรวมราษฎรที่กระจัดกระจาย ในเขตต้นน้ำลำธารมาอยู่ในพื้นที่ ซึ่งเหมาะกับการเกษตรในพื้นที่ป่าสงวนแห่งชาติที่มีสภาพเสื่อมโทรม มีการปลูกป่าเพื่อปรับปรุงสิ่งแวดล้อม และรักษาป่าที่ยังคงมีความอุดมสมบูรณ์ โครงการปลูกไม้ยืนต้นแบบ ประชาอาสาโดยปลูกตามโรงเรียน วัด สองข้างทาง ที่สาธารณะประจำหมู่บ้าน ค่ายลูกเสือ หรือสถานที่ ราชการ โครงการปลูกไม้ฟื้นป่าชุมชน เพื่อเป็นแหล่งพลังงานให้กับชุมชนในหมู่บ้าน

และต่อมาในช่วง พ.ศ. 2530 กรมป่าไม้ได้ดำเนินการโครงการพัฒนาป่าชุมชน โดยดำเนินการในพื้นที่สาธารณะของหมู่บ้าน มีการจัดกลุ่มเกษตรกร อบรมกลุ่มเกษตรกรและครูในพื้นที่เป้าหมาย สนับสนุนการเพาะกล้าไม้และส่งเสริม ให้ปลูกป่าชุมชนในพื้นที่หมู่บ้าน ตามแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ฉบับที่ 6 (พ.ศ. 2530-2534) ควบคู่ไปกับการดำเนินการโครงการส่งเสริมความร่วมมือด้านป่าไม้ ในท้องที่จังหวัดเป้าหมาย 47 จังหวัด โดยความช่วยเหลือของ UNDP/FAO/SIDA เพื่อให้บริการทางด้านป่าไม้ ให้ชุมชนต่าง ๆ ที่พึ่งพิงป่า ได้มีความรู้ความเข้าใจในการดูแลรักษาและใช้ประโยชน์จากป่าอย่างถูกต้อง และกรมป่าไม้ยังได้รับความช่วยเหลือจากมูลนิธิฟอร์ดในการพัฒนาโครงการนําร่องทางวนศาสตร์ชุมชนในประเทศไทย โดยเป็นความ ร่วมมือระหว่างกรมป่าไม้ มหาวิทยาลัยเกษตรศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่ และมหาวิทยาลัยขอนแก่น ดำเนินงานด้านวนศาสตร์บนที่สูงอีกด้วย

ในช่วงแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ฉบับที่ 7 (พ.ศ. 2535-2539) โครงการพัฒนา ป่าชุมชนได้ถูกกําหนดให้เป็นกิจกรรมหนึ่งในแผนพัฒนาทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมระดับจังหวัด ตามแผนพัฒนาจังหวัด ภายใต้ระบบโครงการพัฒนาชนบท (กชช.) ซึ่งมุ่งกระจายอำนาจจากส่วนกลาง ไปยังส่วนภูมิภาค โดยมีการฝึกอบรมเจ้าหน้าที่ของภาครัฐและกลุ่มประชาชน เพื่อการดำเนินการป่าชุมชน การศึกษาและวิจัยกึ่งปฏิบัติการ โดยการประสานงานระหว่างภาครัฐบาลและองค์กรพัฒนาเอกชน ในปี พ.ศ. 2540 กรมป่าไม้ยังทำการส่งเสริมและพัฒนาโครงการป่าชุมชนตลอดมา จนกระทั่ง ปี 2542 กรมป่าไม้ได้อาศัยกฎหมายตามมาตรา 19 ของพระราชบัญญัติป่าสงวนแห่งชาติ พ.ศ. 2507 และ มาตรา 17 (2) ของพระราชบัญญัติป่าไม้ พุทธศักราช 2484 ส่งเสริมให้ชุมชนทำการจัดตั้งป่าชุมชนเป็น ผลสำเร็จครั้งแรก ในวันที่ 21 ธันวาคม 2542 จำนวน 3 แห่งด้วยกัน คือ (1) ป่าชุมชนเขาราวเทียนทอง หมู่ที่ 10 ต.เนินขาม อ.เนินขาม จ.ชัยนาท (2) ป่าชุมชนปางขนุน หมู่ที่ 6 ต.นาบ่อคํา อ.เมือง จ.กำแพงเพชร (3) ป่าชุมชนเขาวังเยี่ยม หมู่ที่ 9 ต.นาบ่อคํา อ.เมือง จ.กำแพงเพชร 

ต่อมาได้มีการประกาศใช้ พ.ร.บ.ป่าชุมชน พ.ศ. 2562 ซึ่งนิยาม “ป่าชุมชน” ตามกฎหมายฉบับนี้หมายความว่า "ป่านอกเขตป่าอนุรักษ์หรือพื้นที่อื่นของรัฐนอกเขตป่าอนุรักษ์ที่ได้รับอนุมัติให้จัดตั้งเป็นป่าชุมชน โดยชุมชนร่วมกับรัฐในการอนุรักษ์ ฟื้นฟูจัดการ บำรุงรักษา ตลอดจนใช้ประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ สิ่งแวดล้อม และความหลากหลายทางชีวภาพในป่าชุมชนอย่างสมดุลและยั่งยืนตามพระราชบัญญัตินี้" 

ข้อมูลจาก RECOFTCThailand - ศูนย์วนศาสตร์ชุมชนเพื่อคนกับป่า ประเทศไทย องค์กรที่จัดทำฐานข้อมูลป่าไม้ภาคพลเมืองระบุว่าในปี พ.ศ.2564 มีป่าชุมชนที่ได้รับอนุมัติจัดตั้งเป็นป่าชุมชนตาม พ.ร.บ.ป่าชุมชน พ.ศ. 2562  จำนวนรวม 11,327 โครงการ 13,028 หมู่บ้าน มีเนื้อที่รวม 6,295,718 ไร่ คิดเป็นสัดส่วน 6.14% ของป่าทั้งหมดในประเทศไทย ณ ปี พ.ศ. 2563

พื้นที่ป่าชุมชนแตะสู่ระดับสูงสุดในปี 2561 แต่หลังจากนั้นกลับลดลง

พื้นที่ป่าชุมชนในประเทศไทย ระหว่าง พ.ศ. 2556 ถึง 2565 ข้อมูลในกราฟแท่งแสดงจำนวนหน่วยเป็นไร่ (ที่มา: กองติดตามประเมินผลสิ่งแวดล้อม สำนักงานนโยบายและแผนทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม)

ป่าชุมชนถูกมองว่าเป็นกลไกสำคัญในการเพิ่มพื้นที่ป่าและส่งเสริมการมีส่วนร่วมของประชาชนในการจัดการทรัพยากรป่าไม้ อย่างไรก็ตาม ข้อมูลเชิงประจักษ์กลับแสดงให้เห็นว่า ในรอบไม่กี่ปีมานี้การขยายตัวของพื้นที่ป่าชุมชนเป็นไปอย่างเชื่องช้า และที่น่าวิตกกว่านั้นคือแนวโน้มพื้นที่ป่าชุมชนกลับลดลง ซึ่งสวนทางกับความคาดหวังเดิมในการเพิ่มที่ป่าชุมชน

ข้อมูลจาก กองติดตามประเมินผลสิ่งแวดล้อม สำนักงานนโยบายและแผนทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม พบว่าระหว่างปี 2556-2565 แม้ว่าในภาพรวมตัวเลขพื้นที่ป่าชุมชนจะเพิ่มขึ้นจาก 3,545,035 ไร่ ในปี 2556 เป็น 6,230,622 ไร่ ในปี 2565 ซึ่งหากพิจารณาตามช่วงเวลาแล้วพบว่าการเพิ่มขึ้นอย่างก้าวกระโดดอยู่ในช่วงปี 2556-2561 เท่านั้น ซึ่งในปี 2561 พื้นที่ป่าชุมชนในไทยขึ้นไปแตะที่ระดับสูงสุดคือ 6,340,799 ไร่ โดยในช่วง 6 ปี (2556-2561) พื้นที่ป่าชุมชนในไทยเพิ่มขึ้นเฉลี่ยปีละ 465,961 ไร่เลยทีเดียว แต่หลังจากปี 2561 พบว่าแนวโน้มพื้นที่ป่าชุมชนกลับลดลง โดยในช่วง 5 ปี (2561-2565) พื้นที่ป่าชุมชนในไทยลดลงเฉลี่ยปีละ 22,035 ไร่

จากข้อมูลชุดนี้ อาจวิเคราะห์ได้ว่า หลังจากที่ 'โครงการป่าชุมชน' ได้รับความสนใจสูงสุดในปี 2561 ชุมชนที่มีความพร้อมและศักยภาพในการจัดการป่าได้เข้าร่วมโครงการจนเกือบครบทุกพื้นที่แล้ว ส่วนชุมชนที่ยังไม่ได้เข้าร่วมอาจประสบกับข้อจำกัดสองประการ ประการแรก คือ ขาดศักยภาพหรือความพร้อมในการบริหารจัดการป่าชุมชน ประการที่สอง คือ อาจติดขัดกับกฎระเบียบและข้อบังคับตาม พ.ร.บ.ป่าชุมชน พ.ศ. 2562 ก็เป็นได้

ปัญหาและอุปสรรคการดำเนินการป่าชุมชน

แม้ประเทศไทยได้ประกาศใช้ พ.ร.บ.ป่าชุมชน พ.ศ. 2562 เพื่อส่งเสริมการจัดการป่าชุมชนอย่างเป็นรูปธรรม แต่ในทางปฏิบัติ การดำเนินงานตามกฎหมายฉบับนี้ยังคงเผชิญกับปัญหาและอุปสรรคหลายประการ

จากรายงาน Thailand’s Community Forest Act: Analysis of the legal framework and recommendations ซึ่งเป็นการวิเคราะห์ พ.ร.บ.ป่าชุมชน พ.ศ. 2562 ที่แม้จะยืนยันให้เห็นว่าการตรากฎหมายฉบับนี้เป็นขั้นตอนสำคัญในการเสริมสร้างการยอมรับบทบาทของชุมชนในการจัดการป่าไม้นอกพื้นที่ป่าคุ้มครองอย่างเป็นทางการ แต่ก็ยังพบช่องว่างทางกฎหมายที่สำคัญคือสมาชิกในชุมชนได้รับอนุญาตให้ใช้ผลิตภัณฑ์จากป่าเพื่อการยังชีพเท่านั้น ห้ามใช้เพื่อการค้า

ปราโมทย์ ผลภิญโญ ที่ปรึกษาเครือข่ายปฏิรูปที่ดินภาคอีสาน (ที่มา: แฟ้มภาพ/ประชาไท)

ปราโมทย์ ผลภิญโญ ที่ปรึกษาเครือข่ายปฏิรูปที่ดินภาคอีสาน กล่าวถึงปัญหาและอุปสรรคของ พ.ร.บ.ป่าชุมชน ว่า พ.ร.บ.ฉบับนี้  มีปัญหาตั้งแต่แนวคิดในการผลักดันร่างกฎหมาย เห็นแย่งกันอยู่ 2 ฝ่าย ทั้งรัฐและประชาชน ประเด็นที่แย้งกันคือ 1.พื้นที่ในการกำหนดเขตป่าชุมชน รัฐห้ามกำหนดพื้นที่จัดตั้ง ในเขตพื้นที่อนุรักษ์ตามกฎหมาย 2. การใช้ประโยชน์จากป่า รัฐมองว่าไม่ควรใช้ประโยชน์จากเนื้อไม้ที่เป็นส่วนสำคัญจากป่า ในการสร้างสิ่งปลูกสร้างบ้านเรือนหรือสิ่งจำเป็น ให้ใช้เฉพาะสิ่งที่นอกเหนือจากการคุ้มครอง ซึ่งมันส่วนทางกับความหมายของป่าชุมชน ที่ชุมชนควรมีส่วนได้รับประโยชน์ด้วย

“ท้ายสุดกลับไปที่ตัวนิยามของป่าชุมชน วิธีคิดของการจัดการ ซึ่งตอนผลักดันร่างกฎหมายยังไม่ตกผลึก พอกฎหมายออกมาในช่วงที่บ้านเมืองไม่เป็นประชาธิปไตย การมีส่วนร่วมของชาวบ้านถูกตัดตอน ทำให้ ประชาชนไม่มีส่วนร่วมด้วย” ปราโมทย์ กล่าว

สอดคล้องกับชัยพงษ์  สำเนียง ภาควิชาประวัติศาสตร์ คณะสังคมศาสตร์ มหาวิทยาลัยนเรศวร เคยระบุไว้ในบทความชิ้นหนึ่งว่าการพิจารณากฎหมายป่าชุมชนซึ่งออกมาบังคับใช้ในปี 2562 จะเห็นว่า พ.ร.บ.ป่าชุมชน พ.ศ. 2562 ฉบับนี้ไม่ได้เกิดจากการเคลื่อนไหวของประชาชน แต่เกิดจากการสั่งการของรัฐบาล ที่จะก่อปัญหาต่อชาวบ้านในอนาคต เช่น มาตรา 4 ที่ระบุว่าให้คำนิยามของ “…“ป่าชุมชน” หมายความว่า ป่านอกเขตป่าอนุรักษ์หรือพื้นที่อื่นของรัฐนอกเขตป่าอนุรักษ์ ที่ได้รับอนุมัติให้จัดตั้งเป็นป่าชุมชน” ซึ่งจะเห็นว่าป่าชุมชนจำนวนมากอยู่ในเขอนุรักษ์ที่ระบุว่า “…“เขตป่าอนุรักษ์” หมายความว่า เขตอุทยานแห่งชาติตามกฎหมายว่าด้วยอุทยานแห่งชาติ เขตรักษาพันธุ์สัตว์ป่าและเขตห้ามล่าสัตว์ป่าตามกฎหมายว่าด้วยการสงวนและคุ้มครองสัตว์ป่า หรือ เขตพื้นที่อื่นใดที่มีคุณค่าทางธรรมชาติ หรือคุณค่าอื่นอันควรแก่การอนุรักษ์หรือรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อม ตามที่กำหนดในกฎกระทรวง” อีกทั้งในมาตรา 32 ยังระบุว่า “…หลักเกณฑ์ วิธีการ และเงื่อนไขในการขอจัดตั้งป่าชุมชนและการอนุมัติให้จัดตั้งป่าชุมชน ให้เป็นไปตามระเบียบที่คณะกรรมการนโยบายกำหนด…” จากข้อกำหนดดังกล่าวจะทำให้ชาวบ้านในหลายพื้นที่ไม่สามารถดูและและเป็นเจ้าของป่าชุมชนที่ดูแลมานานปีได้อีกต่อไปถ้าอยู่ในเขตอุทยานตามนิยามนี้ อีกทั้งการตั้งป่าชุมชนต้องขึ้นอยู่กับระบบราชการอย่างเข้มข้น

ท้องถิ่นอยู่ตรงไหนกับการจัดการป่าไม้

นักเรียนทำกิจกรรมสำรวจป่าชุมชน ที่มา: แฟ้มภาพ/กรมป่าไม้

ทั้งนี้ ‘องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) ควรได้รับการกระจายอำนาจอย่างเต็มที่ในการบริหารจัดการทรัพยากรป่าไม้ โดยเฉพาะอย่างยิ่งในเขตป่าชุมชนที่อยู่ภายใต้ความรับผิดชอบของแต่ละท้องถิ่น เพื่อให้การจัดการป่าชุมชนสอดคล้องกับบริบทและความต้องการของชุมชนอย่างแท้จริง

แต่กระนั้น การมีส่วนร่วมดังที่กล่าวไป อาจไม่เกิดขึ้นจริงหาก อปท. ยังไม่มีอำนาจมากพอในการร่วมจัดการป่าชุมชน ยกตัวอย่างเช่นในงานศึกษา 'ปัญหาของพระราชบัญญัติป่าชุมชน พ.ศ.2562 ศึกษากรณีการกระจายอำนาจขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นและการจับกุม' โดยนพพล เดชปั้น ระบุว่าแม้เจตนารมณ์ที่แท้จริงในการให้ชมชุนเป็นผู้บริหารจัดการทรัพยากรป่าไม้เอง ชุมชนต้องการให้รัฐเป็นผู้สนับสนุนให้ความรู้ ส่งเสริมงบประมาณเท่านั้น ไม่ใช่ผู้กำหนดขั้นตอนหรือกระบวนการทั้งหมด การดำเนินการในฐานะรัฐที่เป็นผู้สนับสนุนประชาชนมีความพึงพอใจที่จะให้ อปท. เป็นผู้ดำเนินการให้ความสนับสนุน ช่วยเหลือ เพราะ อปท. เป็นองค์กรที่อยู่ใกล้ชิดประชาชนในท้องถิ่นมากที่สุด กิจกรรมของ อปท. สามารถจับต้องและเข้าถึงได้ง่ายมากกว่ารัฐส่วนกลาง โดยจุดเด่นของการปกครองท้องถิ่น นั้นคือ ประชาชนในท้องถิ่นมีอิสระสามารถเลือกผู้นาของตนเองได้ผ่านการเลือกตั้ง แต่งานศึกษาชิ้นนี้กลับพบว่าตาม พ.ร.บ.ป่าชุมชน พ.ศ. 2562 มาตรา 6 และมาตรา 23 มีปัญหา “การไม่กระจายอำนาจให้ อปท.ดำเนินการจัดการบริหารป่าชุมชนที่มากพอ” ซึ่งดูเหมือนจะขัดต่อหลักการกระจายอานาจและยังขัดต่อการปกครองในระบอบประชาธิปไตย

ย้อนไปที่บทความของชัยพงษ์ ได้ชี้ให้เห็นว่าการนิยามสมาชิกป่าชุมชนก็ต้องขึ้นกับ พ.ร.บ.ป่าชุมชน พ.ศ.2562  ทั้งที่ในอดีตชาวบ้านจะสร้างกฎเกณฑ์ขึ้นมาบังคับใช้กันเองหรือที่เรียกว่า “ธรรมาภิบาลท้องถิ่น” แทนที่จะเป็นกฎเกณฑ์ตายตัวที่รัฐสร้างขึ้น อาจไม่สอดคล้องกับบริบทของท้องถิ่น ซึ่งจะนำมาสู่ปัญหาการจัดการป่าไม้เหมือนดังที่ผ่านมา อีกทั้ง พ.ร.บ.ป่าชุมชน พ.ศ.2562 ยังให้อำนาจของรัฐส่วนกลางในการเป็นกรรมการป่าชุมชน เป็นการโอนอำนาจการจัดการ การตัดสินใจจากชาวบ้านผู้ดูแลป่าสู่รัฐราชการ อีกทั้งถ้าจะใช้ประโยชน์จากป่าชุมชนก็ต้องขออนุญาตจาก ‘คณะกรรมการป่าชุมชนประจำจังหวัด’ จะเห็นว่าป่าชุมชนที่เคยอยู่ในการแก้ไขของชาวบ้านจะถูกดึงไปอยู่ในการดูแลของรัฐภายใต้กฎเกณฑ์ที่สลับซับซ้อน ผิดไปจากการเคลื่อนไหวเพื่อณรงค์สร้างป่าชุมชนที่มีมาแต่เดิม อาจกล่าวได้ว่ากฎหมายที่แย่ไม่มีดีกว่ามี เพราะเมื่อเป็นกฎหมายแล้ว จะถูกสถาปนาความชอบธรรมและมีสภาพบังคับ ชาวบ้านคือผู้ได้รับผลกระทบจาก พ.ร.บ. นี้อย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้

สมนึก จงมีวศิน ที่ปรึกษาคณะกรรมาธิการการที่ดิน ทรัพยากรธรรมชาติ และสิ่งแวดล้อม สภาผู้แทนราษฎร (ที่มา: แฟ้มภาพ/ประชาไท)

เช่นเดียวกับ สมนึก จงมีวศิน ที่ปรึกษาคณะกรรมาธิการการที่ดิน ทรัพยากรธรรมชาติ และสิ่งแวดล้อม สภาผู้แทนราษฎร มองว่า พ.ร.บ.ป่าชุมชน พ.ศ.2562 และกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับการกำหนดเขตป่าชุมชน ทั้งป่าไม้และป่าชายเลน เป็นกฎหมายที่ออกมาเพื่อเอื้อให้เกิดการจดทะเบียนป่าชุมชน โดยความหมายในตอนนั้นผู้ออกกฎหมายอยากให้มีป่าชุมชน ดึงชาวบ้านเข้ามามีส่วนร่วมในการจัดการป่า ทำให้เกิดความหลากหลาย แต่ในเนื้อในของกฎหมายเป็นการบังคับด้วยข้อกำหนดตัด อปท. ที่เป็นตัวเชื่อมออก ให้ขึ้นตรงกับกรมป่าไม้ ภาครัฐส่วนกลางคิดอนุบัญญัติ (กฎหมายรอง) ทำให้เกิดปัญหากับหลักคิดของชุมชน โดยที่ อปท. ที่เป็นตัวแทนของคนในชุมชนกลับไม่มีอำนาจที่จะออกกฎระระเบียบ ข้อบัญญัติ หรือเทศบัญญัติที่จะดูแลตัวเองได้  โดยใน พ.ร.บ.ป่าชุมชน ฉบับนี้ อปท. ก็ไม่มีอำนาจเข้ามาทำเรื่องพวกนี้ มีแค่ดูแลทางอ้อม ทำให้ขาดข้อต่อกลางตรงนี้ไป ไม่ต่างอะไรกับกฎหมายหรือระเบียบเดิมที่เคยมีมา

“ก่อนที่จะมี พ.ร.บ.ป่าชุมชน ที่ชัดเจนแบบนี้ อปท.และประชาชนในพื้นที่จะร่วมกันกำหนดพื้นที่ป่าชุมชน ว่าตรงไหนเหมาะสมแล้วทำให้เป็นระเบียบของพื้นที่ แต่พอมี พ.ร.บ.ฉบับนี้ ดูเหมือนจะกระจายอำนาจ แต่พอดูเนื้อในแล้ว เป็นการดึงอำนาจกลับไปอยู่ส่วนกลาง ทำให้การมีของ พ.ร.บ.ป่าชุมชนฉบับนี้ แทนที่จะเข้ามาแก้ปัญหาตรงที่ติดปัญหาแต่ก่อน กลับกลายมาเป็นข้อจำกัดประชาชนและท้องถิ่น” สมนึก กล่าว 

สมนึก ระบุอีกว่าชาวบ้านและ อปท. ก็เจอปัญหาว่าก่อนหน้านี้มีการพยายามทำระเบียบข้อบัญญัติของชุมชนหรือพื้นที่ร่วม ให้เป็นระเบียบของพื้นที่ตามอำนาจ อปท. แต่พอ พ.ร.บ.ป่าชุมชน พ.ศ.2562  ออกมา กลายเป็นว่าต้องทำตามระเบียบของ พ.ร.บ.ฉบับนี้ ทำให้เกิดปัญหาในหลายพื้นที่ ภาคประชาชนก็เห็นกันว่า เราควรแก้ พ.ร.บ.ฉบับนี้ รายมาตรา กระจายอำนาจกฎหมาย ให้อำนาจจากกรมที่ดูแลพื้นที่ป่าอยู่ ลงมา อปท. ที่เขามาจากการเลือกตั้งฉันทามติของประชาชนในพื้นที่ เข้ามาเป็นส่วนร่วมในการกำหนดกฎเกณฑ์ระเบียบต่าง ๆ จะทำให้เข้าใจบริบทในพื้นที่ได้ ป่าชุมชนเปรียบเหมือนระบบสาธารณูปโภคขั้นพื้นฐานอย่างหนึ่ง ที่ชาวบ้านจะเข้าไปใช้ฐานทรัพยากรในป่าได้ ชาวบ้านมีฐานะทางเศรษฐกิจที่มั่นคงได้จากป่าที่ร่วมกันดูแลรักษา 

ทางไปต่อ พ.ร.บ. ป่าชุมชน 2562 รื้อหรือเลิก?

สมนึก มองปัญหาเพิ่มเติมว่าการประกาศป่าชุมชนไม่ใช่ปัญหาใหญ่เท่ากับปัญหาที่ว่า พื้นที่จะทำป่าชุมชนเข้าไปทับซ้อนกันอยู่ ไม่ว่าจะเขตกรมป่าไม้ เขตกรมธนารักษ์เขตทหาร หรือพื้นที่ในความรับผิดชอบของหน่วยงานต่าง ที่ยังไม่มีขอบเขตชัดเจน นอกจากนี้ยังมีการสัมปทานป่า 30 ปี แบบเดิม ที่ควรยกเลิกไปได้แล้ว และยกพื้นที่ให้ชุมชนทำป่าชุมชน ไม่ใช่ให้นายทุนคนนอกพื้นที่เข้าไปใช้ประโยชน์

“พ.ร.บ.ป่าชุมชน มีไว้เพื่อให้เกิดป่าชุมชนในพื้นที่นั้น ๆ และใช้สอยประโยชน์ในป่านั้นได้ ระเบียบต่าง ๆ ควรเขียนไว้ใน พ.ร.บ.น้อย ๆ เปิดกว้างให้ อปท.กับคนในพื้นที่เข้ามาร่างระเบียบ ให้คนในพื้นที่ออกแบบกฎกติกากันเอง ไม่ใช้อำนาจ ระเบียบกฎหมายกลางเข้าไปให้ข้อปฏิบัติบังคับ ไม่มีใครรู้ดีเท่าคนในพื้นที่ อย่าให้ พ.ร.บ.ป่าชุมชน เป็นอุปสรรคในการจัดตั้งป่าชุมชนเสียเอง”  สมนึก กล่าว

ด้านปราโมทย์ ที่ปรึกษาเครือข่ายปฏิรูปที่ดินภาคอีสาน ให้ภาพว่าการที่รัฐส่วนกลางเป็นคนกำหนดกฎหมายลงมา ขาดการมีส่วนร่วม ท้องถิ่นไม่มีส่วนร่วมในการกำหนดเลย แม้แต่ อปท. ทำให้เหมือนรัฐขีดเส้นจากบนลงล่าง ท้องถิ่นก็แค่ทำตามข้อบังคับ ในส่วนของภาคประชาชนมีความพยายามพลักดันมาตลอดว่า ป่าชุมชนเป็นสิทธิชุมชน เป็นสิทธิของชาวบ้าน ประชาชนควรบริหารจัดการได้ในป่าทุกประเภท โดยที่ไม่มีการกำหนดตามเงื่อนไขของรัฐดำเนินการไว้ จะทำให้เกิดการบริหารจัดการของชุมชนอย่างยั่งยืน และไม่ก่อเกิดปัญหาในภายหลังเหมือนกันที่เคยเป็นมา  

“ต้องแก้ไข พ.ร.บ.ฉบับนี้ โดยเฉพาะสิ่งที่รัฐกำหนดไว้เอง ไม่ว่าจะเป็นเรื่องการยื่นจดจัดตั้ง การดำเนินการใด ๆ ที่เป็นไปอย่างจำกัด รวมถึงเปลี่ยนกำหนดนิยามของพื้นที่ เมื่อประชาชนและท้องถิ่นไม่มีสิทธิที่จะทำได้ตามตามนิยามป่าชุมชนของเขา ก็เหมือนว่ารัฐขีดกรอบให้ พ.ร.บ.ป่าชุมชนฉบับนี้ เลยยังไม่ถึงเป้าหมายที่แท้จริง และมีแต่จะก่อเกิดปัญหาในอนาคต” ปราโมทย์ กล่าวทิ้งท้าย.

ในตอนต่อไปจะขอกล่าวถึงการนำป่าชุมชนเข้าสู่ตลาด 'คาร์บอนเครดิต' ที่ถือเป็น 'ความหวังใหม่' สำหรับท้องถิ่นที่จะได้รับประโยชน์จากการบริหารจัดการป่าไม้ได้เอง ว่าแท้จริงแล้วมันจะสามารถดำเนินการได้ดังเป้าหมายที่สวยหรูจริงหรือ?